近期山东省大规模的撤村并居引发学术界和政界的广泛讨论。目前大部分讨论集中于农民权益的保护，地方政府推动撤村并居的手段是否合理合法方面；也有少量文章从乡村格局方面考虑，探讨应该形成什么样的村庄格局。当下乡村空心化、建设用地不集约是客观事实，未来进一步腾退乡村闲置建设用地，提高土地利益效率也是大势所趋。问题的关键在于如何在符合农民意愿，维持乡村社会稳定的前提下，实现村庄布局的优化与用地效率提升。
本文认为要解决这个问题，关键是要回归到“以人为本”的基本出发点，认识农户在类型、需求方面的普遍差异，变以村为单位的“撤村并居”为“因户施策”，在保障农户权益的基础上优化村庄空间布局并推动乡村振兴。
1 普遍现象：乡村用地不集约与城市发展空间不足并存
随着城镇化水平提升，乡村常住人口持续减少，但乡村建设用地并没有同步缩减。据恒大研究院的统计，从2009-2016年乡村常住人口从6.89亿人减至5.90亿人；但乡村建设用地从18.47万平方公里增至19.20平方公里；相应地人均乡村建设用地从268平方米增长到326平方米，是人均城镇建设用地的2.7倍。
另一方面，在保障粮食安全和18亿亩耕地红线的压力下，我国的建设用地总体已进入存量时代，未来新增城镇建设用地指标十分有限。但地方政府尚未摆脱土地财政的发展路径依赖，希望能够进一步扩大城市规模；因此如何通过城乡建设用地增减挂钩，盘活农村建设用地资源，保障城市发展的用地需求，成为新一轮国土空间规划中需要解决的重要问题。
当然从农村角度看，促进土地要素市场化配置，也是盘活乡村资产、增加农民收入，促进乡村振兴的重要方法。但在实际操作中，地方政府为了获得农村节约的土地指标，采用整村搬迁的方式，从而产生了违背部分农民意愿、补偿标准过低、后续配套不足等系列问题；更有甚者如山东省靠行政手段强推，先拆后建，严重损害了农民利益。
顺应城镇化的规律，随着乡村人口的缩减逐步优化乡村空间布局，提高用地集约度是大势所趋。问题在于是否只有通过村庄的拆迁撤并才能节约出建设用地；面对农户在意愿、经济能力等方面的差异性，应该编制什么样的规划、配套什么样的政策、采取什么样的步骤才能稳妥地实现村庄布局优化与用地缩减。
2 回顾反思：现有乡村规划体系不能解决用地不集约问题
2.1 撤村并居的前车之鉴
通过村庄撤并、赶农民上楼以节省建设用地的做法，在很多省份都存在。2012-2014年河南省曾经大规模推行新型农村社区建设，其结果是除了少数试点村在政府各项资金的支持下得到实施外，其余很多村庄中途因政府、开发商资金不足而中途停工，留下一片片烂尾楼。对于少量建成的新型农村社区也由于缺少非农就业支撑，同时还有距离承包地太远、农具无处放置、生活成本增加等问题，造成很多农户也放弃了农业生产；其结果是搬入新社区的农民依旧要大量外出务工以维持生计，形成新的空心“社区”。
其实考虑子女教育、家庭发展等需求，农户普遍有城镇化意愿，但农户的城镇化通常是代际合作、接力完成的。大规模的撤村并居，使原本有能力、有意愿城镇化的农户也不得不将多年积攒的资金投入农村社区，却没能实现真正的本地城镇化；总体上看是延缓了城镇化进程、降低了城镇化质量，对健康的城镇化形成了阻碍。
当年河南的新型农村社区建设中，由于以老年人为主的部分农户不愿意搬迁，而使得旧庄体不能复耕；非但没有减少建设用地，反倒造成新的占地。从相关报道看，山东省这次撤村并居显然是吸取了河南这一教训，采用先拆后建的方式，却罔顾农民的权益。
2.2 农村建设用地潜力的主体并不在拆迁撤并村
2018年出台的《国家乡村振兴战略规划》将村庄分为聚集提升、城郊融合、特色保护和拆迁撤并四类;其中对拆迁撤并类村庄有明确限定，“生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄”，并且要求“农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿并经村民会议同意，不得强制农民搬迁和集中上楼”。如果严格按照这一限定确定拆迁撤并村，山东、河南、河北这些平原地区仅会有很少量的村庄需要拆迁撤并；对这些少量村庄，政府自然有财力实施搬迁，但却解决不了城市建设用地指标不足的问题。
2019年中央农办等5部委印发的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》中，在上述四种分类的基础上进一步补充“对于看不准的村庄，可暂不做分类，留出足够的观察和论证时间”。技术上看，这一补充是实事求是、十分必要的；因为现实中存在大量没有特殊资源，不靠近城市，不会聚集发展，村内有一定量的空置宅基地和农房，但远达不到拆迁撤并标准的村庄。各地方的实践中，这种不分类的村庄的比例是最高的，可占到县市域村庄的一半以上，通常被确定为“其他一般村”或“保留提升村”。这种村庄虽然单个的闲置土地数量不多，但考虑到村庄数量很多，实际上成为农村建设用地潜力的主体所在。于是各地在编制村庄布局规划的过程中，会有意扩大拆迁撤并的范围，导致规划的科学性降低，实施中矛盾重重。
因此从农村用地集约利用的角度看，如何在不侵害农民利益，不大规模进行村庄布局调整的前提下，腾退出大量一般村庄中的闲置建设用地是规划要解决的真正问题。但现行的乡村规划体系与方法恰恰对这一问题束手无策。
2.3 现有乡村规划体系不能解决农村建设用地集约利用的问题
在市县域层面，乡村规划体系一般包括宏观层面的村庄布局规划和微观层面单个村庄的管控建设规划两类。其中前者重点关注城乡关系的优化，村庄布局的调整与公共服务设施、基础设施的均等化配置等；规划内容上，需要明确农村人均建设用地指标和建设用地缩减、腾退的目标，并将迁村并点作为规划的核心内容。而单个村庄的规划主要是结合村民意愿与乡村振兴项目，以改善人居环境为主，强调规划的实施性；而较少涉及村内闲置宅基地的处置和村庄用地的集约调整等内容。因此存在着宏观类的村庄布局规划与微观类单个村庄规划分置并行，明显脱节的问题。单个村庄规划很少做成建设用地减量型的，造成村庄布局规划确定的农村建设用地缩减的目标不能通过具体的村庄规划得到分解与落实，缺少实施的抓手；而只能采取迁村并点等方式完成任务。总体上，农村居民点在微观层面的布局优化与减量的研究明显滞后于宏观层面村庄布局调整的研究（邹利林，王建英，2015）。
3 乡村现实：农户分化与差异化需求
一方面是乡村空心化与用地不集约，一方面是撤村并居面临诸多问题，难以推广实施。要破解这一难题，还要回到乡村实际，准确把握乡村经济社会与空间演变的规律与趋势，进而提出符合农民意愿、可实施的规划与政策。各级、各类村庄规划与政策都以村庄整体为单位划分类型，确定搬迁、改造或是保护、发展时，恰恰忽略了农村的一个基本现实，即在城镇化的大背景下，农民的生活居住方式、就业特色、职业地位等都已经发生了明显的变化，已经很难用统一的“农民”概念来代表农民群体（贺雪峰，2009）；其实农户正在发生明显的分化，不同类型的农户有着完全不同的需求。
3.1 适应空间规划的农户类型划分
一般统计分析会根据农户收入来源分为纯农业户、农业兼业户、非农兼业户和非农业户四类；总体上看我国呈现出纯农户比例降低、兼业农户和非农户增加的趋势。但对应到空间规划领域，还需要更多地考虑农户的区位、家庭资产、生活方式等因素；本文从农户现实的就业和生活情况出发，将农户分为核心农户、兼业农户、留守农户和迁移农户4类。
• 核心农户
核心农户的主要就业形式和收入来源都是农业，在人均耕地很少的情况下，他们通过土地流转适度扩大土地经营面积，靠种养结合、特色种植来提高农业收益。核心农户的共同特点是，主力劳动人员年龄大多在40-60岁，很多在村、组或农村合作社内负责一定的事务，也是村里公共事务的主要参与者，大部分乡村干部家庭都属于这一类，是所谓的“新中农”，对于农业现代化发展和村庄建设起到关键性作用。
• 兼业农户
居住在农村，以在附近城镇打工就业为主要收入来源，自己的土地并不流转，种植投入时间精力很少的玉米、小麦等粮食作物。这部分农户年龄跨度较大，根据在城镇就业的职业不同，可以从30-60岁。从家庭情况看，兼业农户有核心家庭，也有老人丧失劳动能力或自理能力的三代主干家庭，由于老人、孩子等原因，使家庭主要劳动力不能长距离外出务工的情况下，选择居住在农村而在本地城镇打工获得非农收入。不同于核心农户，他们虽然也从事农业、住在村庄，但其主要收入来源是城镇打工收入。有些情况是丈夫在城里务工，妻子在家务农；也有的是家里主要劳动力均在城里打工，利用零散时间从事农业生产。受交通距离和时间成本的制约，城市近郊地区兼业农户的比例较高，而远郊地区则相对很少。
• 留守农户
儿女长期在外打工，并不住在村里，家里以尚能劳动的老年人为主。由于老人的劳动能力有限，主要种植用工量少的小麦、玉米等大田作物，解决家庭口粮，并在院落中种菜、养鸡，以减少生活成本；部分还要靠外出打工子女给家里寄钱贴补家用。
• 迁移农户
迁移农户指已经实现城镇化，不在农村生活居住，但仍然保有农村户口、宅基地和承包土地的农户。
不同地区、不同发展阶段的村庄会有不同的农户构成比例。总体来看在发达地区兼业农户的比重更高；而在经济落后地区，劳动力大量外出务工，留守农户、迁移农户的比重则较高；在农业现代化水平较高的地区，有合作社、专业市场的带动，从事特色种植的核心农户的比例较高。
_content_page_break_tag_3.2 不同类型农户的差异化需求
不同类型的农户未来生活居住空间可能在城镇也可能在乡村，其对村庄规划建设的需求，以及参与村庄规划建设的意愿与能力都存在着明显差异，详见下表。
表1 各类农户的差异化需求
未来生活空间 主要需求 参与村庄规划建设的意愿与行动能力
核心农户 农村 改善农业生产条件，扩大土地流转规模，改善农村人居环境 参与意愿强、行动能力强
留守农户 农村 保留宅基地与院落维持低成本生活，农村人居环境 参与意愿较强、行动能力有限
兼业农户 进城或留村 加强城乡交通联系，方便城镇就业，改善农村人居环境 参与意愿较强，行动能力较强
迁移农户 城镇 土地制度改革，实现宅基地、承包地的经济价值 无所谓，不愿意分担村庄建设成本
农户的需求与意愿大体可分为三类。一是对于将继续长期生活在农村的核心农户和留守农户，他们希望现有宅基地保持稳定，同时大力改善村庄的人居环境和农业生产经营条件，使生产、生活更为便捷。二是，对于已经实现城镇化的迁移农户而言，宅基地和承包地是他们留在农村的资产，希望能够通过土地制度改革，实现这部分资产的保值、增值与变现。三是，对于正处在城镇化进程中的大量兼业农户，一方面他们还生活在农村，对于改善农村生产、生活条件有现实需求，另一方面他们也希望能通过土地流转、宅基地退出实现土地的收益，为城镇化提供资金支持。
4 解决策略：因户施策、深化土地制度改革
4.1 因户施策，满足各类农户需求
在城镇化中后期，乡村规划的重点应该从过去关注村庄空间格局的调整，转向村庄内部空间布局的优化。基于各类型农户的不同需求，各项政策与规划应该深入村庄内部，做到因户施策，制定差异化的对策，使想离开农村的农户能够实现土地权益，顺利离开；想留下来从事农业生产的可以逐步扩大耕作面积；希望在农村养老的也能平稳度日。
核心农户以农业为主要收入来源，将长期生活在乡村，也最可能成为村庄事务的管理者。因此规划要充分重视核心农户的需求，完善现代农业设施，推动土地整治、流转；或是根据特色产业发展配套仓储、加工、交易等必要配套设施，推动农业现代化发展。留守农户以老年人为主，他们留在农村的根本目的是降低生活成本，因此村庄规划中要充分重视这部分农户维持现状稳定的需求，延续传统的院落格局。虽然不同类型农户的需求不尽相同，但综合来看，改善人居环境是大家共同的需求，这就是不同农户的最大公约数。因此对保留提升村庄，改善农村人居环境的举措能够获得最大程度的支持，也符合乡村振兴政策的要求。
4.2 深化土地制度改革，明确宅基地退出程序与办法
对于已经离开乡村的迁移农户和希望城镇化的部分兼业农户，需要细化制定宅基地分散退出的程序与办法，而不是必需按照过去土地增减挂钩的实施办法，以村为单位推进。
首先要进行宅基地确权登记，经过确权的宅基地成为今后调整、核算的基础。保留宅基地的继承权，在子女确实在农村居住生活、自己又没有宅基地的情况下，可以继承父母的宅基地使用权。允许宅基地在本村内部有偿转让，这样的好处是可以在村庄内部盘活部分宅基地，解决有些宅基地闲置，而有些确实有分户需求的农户却不能获得宅基地的实际问题。
严格按照一户一宅的原则，腾退多余宅基地。对农户合法的闲置宅基地，通过合理的经济补偿，促使已经城镇化的农户和处在城镇化过程中需要资金支撑的兼业农户自愿退出。村集体作为宅基地退出的唯一承接人。宅基地退出补偿价格的高低，将直接影响农民宅基地退出的意愿和速度。根据《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，宅基地退耕指标可以在更大范围内流转使用，以获得更高的经济收益，支付宅基地退出成本和复耕成本的补偿。自愿退出宅基地的农户，应转为城镇户籍，并纳入城镇住房保障体系，享受市民的各项福利。
图1 农村宅基地腾退、利益与补偿程序框图（来源：笔者自绘）
4.3 充分发挥村庄规划调整优化村庄布局的作用
面对农户差异化的需求与分散退出的可能性，村庄规划需要更具科学性与弹性，以便充分发挥调整优化村庄布局的作用。首先，村庄规划要在深入调研的基础上，掌握村庄内可能退出的闲置宅基地的数量、位置。通常宅基地退出应该是零散、插花分布的。如果宅基地退出直接复耕，难以形成有效的农业种植，也会使村庄建设用地布局分散，不利于基础设施配套和人居环境改善。
因此规划应根据可能退出宅基地的位置，分为3种类型加以利用。其一是再利用型，对于位于村庄内部、交通条件较好、建设条件较好的宅基地地块，优先满足村庄的基础设施、公共服务设施用地需求，也可以作为乡村振兴需要配套的产业用地加以利用。其二是退出复耕型，宅基地位于村庄边缘且与周边耕地相连，可直接退耕为耕地，用于农业生产；其三是退出改园地型，对于村庄内部零散的宅基地，退出后可改为村集体共有的果园、菜园，这一方面可以解决地块面积小，不适宜大田农业耕作的问题，一方面也可以增加村集体的财源，从而为集体事务的协调提供经济基础。
图 2 村庄内部空间现状（左）与整治利用模式图（右）（来源：笔者自绘）
同时，在村民参与的基础上，村庄规划应制定村庄建设管理的村规民约，确保农村新建、改建住房符合规划要求，村庄道路、广场等公共空间不被肆意侵占，公共环境卫生得到有效维护。通过长时间渐进式的动态调整与优化，在不改变村庄分布格局与社会关系的情况下，实现村庄用地的缩减与人居环境的改善，最终实现乡村振兴。
4.4 完善村庄内部治理
整个过程的推进，离不开村集体与村民的协商互动，因此必须完善村庄内部治理。首先根据土地管理法，宅基地属于村庄集体建设用地，村集体是所有权拥有者；因此法律意义上，村集体应该是农户闲置宅基地退出的接受人。从实际操作过程来看，农户的宅基地是否长期闲置，农户是否有退出意愿只有村一级才能准确掌握。
其次，以村集体为单位，可以使很多矛盾问题能够在村庄内部化解，平稳推进。退出宅基地的农户和村集体之间，可以形成现金、股权等多种补偿形式。现金补偿，可以根据统一定价，按照退出宅基地的面积进行资金补偿；接受资金补偿的农户，在此后应该不再享有宅基地资格权，今后不能再申请新批宅基地，但还可以享有农地承包权和其他集体经济分工权利。对一些有发展潜力的村庄，如果腾退出的宅基地经村集体整合用作了经营性用地，农户也可以选择将宅基地折算为股份，享受集体经济发展的红利。因此做实村集体作为农村集体建设用地的所有权，推进村庄治理现代化，才能逐步化解乡村空心化，进而推动建设用地高效利用。
5 结语
我国大部分地区现有乡村空间格局是在长期的农耕社会中形成的，即使在现代化的生产、生活、交通体系下，村庄空间布局存在一定的不适应性；各类研究也可以从人口聚集规模、服务设施的边际成本等角度提出理想的村庄布局模式，但考虑乡村社会现实情况以及规划实施成本与过程，都不能成为大规模撤村并居的理由。因为农民财产的绝大部分是以土地、房屋等形式存在的隐形资产，撤村并居是成本最高的调整方式，导致原来的房屋将一文不值，造成巨大的浪费，常常使农户陷入负债。
习近平总书记多次强调“实施乡村振兴战略，是一项长期的历史性任务。要科学规划、注重质量、从容建设，不追求速度，更不能刮风搞运动”。空间格局一旦形成就具有一定的稳定性，乡村空间尤其如此。在城镇化后半程，村庄规划的重点不应再停留在宏观层面村庄布局的调整，而是要深入村庄内部，结合农户的类型制定差异化的措施，做到因户施策，精准发力，在符合农户权益与意愿的基础上，实现闲置用地的腾退与乡村振兴。
