近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（一下简称《意见》），要求到“十四五”期末，地方土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。
2020年9月24日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊和农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀介绍《意见》相关情况。
本文从出台背景、出台目的、机制设计、资金用途、面临难题等多个方面，解读这一重磅文件。
出台背景：落实中央多次文件精神的“硬要求”
这项政策的出台，被认为是贯彻落实中央历次重要文件“提高土地出让收入用于农业农村比例”精神的一份文件，用韩俊曾经在“清华三农论坛2019”的话说，这是“硬要求”。
2018年9月，《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》发布，对乡村振兴战略第一个五年工作做出具体部署，财政、土地出让收益和社会资本成为健全投入保障制度的三项重要内容。
文件明确提出“坚持取之于地，主要用之于农的原则，制定调整完善土地出让收入使用范围、提高农业农村投入比例的政策性意见，所筹集资金用于支持实施乡村振兴战略。”
2019年2月19日，当年的一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》在乡村振兴资金领域方面也提出，“调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例”和“扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用，调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴”。
2019年6月28日，国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，再次提出“要加强一般公共预算投入保障，提高土地出让收入用于农业农村的比例，支持乡村产业振兴”。
为何要出台：填补7万亿乡村振兴投入
在发布会上，韩俊表示，实施乡村振兴战略，需要大量投入，仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求，必须拓宽资金来源渠道，建立健全乡村振兴投入稳定增长的长效机制。
乡村振兴到底需要多少钱？
韩俊曾经在上述论坛上提到，经过初步测算，要落实国家乡村振兴战略规划今后五年的重点任务，大约需要投资7万亿以上。
2012年，当时还在担任国务院发展研究中心副主任的韩俊曾在《农民日报》发文举例指出，土地收益的分配明显向城市倾斜，2011年土地出让金收入已超3.15万亿元，到2011年10月末土地出让收益三农支出只有1234亿元。
而从此次发布会上公布的数据来看，从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿，扣除成本性支出以后，土地出让收益是5.4万亿元，占到了土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金合计是1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%。
显然，要实现7万亿以上的乡村振兴投入，现有的土地出让收益用于农业农村的比例，还需要大大提高。2019年土地出让收入约为72517亿元，如果按土地出让收入的8%粗略计算，当年用于农业农村的资金总额多达5800亿元。
资金用途：聚焦乡村补短板、强弱项
如此大的一笔资金，用在哪里？土地出让收入的计提资金在使用上规定得过细，如何避免资金“撒胡椒面”问题？同样值得关注。
对此，《意见》提出，允许各地根据乡村振兴实际需要，打破分项计提、分散使用的管理方式，整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。
加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，避免对一般公共预算支农投入产生挤出效应，确保对农业农村投入切实增加。
如何落地：8%比例“把关”
目前来看，除了少数上缴中央的相应税费，土地出让收入基本都归地方政府所有，这是我国自1994年分税制改革后确立的央地财权关系的重要组成部分，如何约束地方政府切实做到将土地出让收益更多地用于农业农村，并达到50%的比例目标？这显然是《意见》想要落实的一大难题。
_content_page_break_tag_而此次《意见》的设置，则体现了“硬要求”、“强把关”的思路。
这项改革的总目标，是把土地出让收益用于农业农村的比例提高到50%以上，具体来看，《意见》规定了两种途径，
一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；
二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。
值得注意的是，“不低于土地出让收入8%”这个条件，韩俊在此次发布会上表示，主要考虑是防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，这样一来会虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。
吴宏耀则指出，除了规范计提方式，用“土地出让收入的8%”这个比例来把关，为资金计提规模划出底线以外，还将加强资金核算管理。
《意见》要求，进一步完善土地出让收支核算办法，加强对于土地出让收入用于农业农村支出的监督管理。具体有“三个严”，两个严禁，一个严格。
一是严禁变相减免土地出让收入，确保及时足额缴入国库。
二是严格核定土地成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目的建设成本纳入成本核算范围。
三是严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。同时，要建立全国统一的土地出让收支信息平台，实现实时监控。
另外，吴宏耀还指出，将加强考核监督。
一是要严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。
二是加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督，适时开展土地出让收入专项审计。
三是各省（区、市）党委政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况时，要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例、优先支持乡村振兴情况。
四是把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例的情况要纳入实施乡村振兴战略实绩考核，并作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。
面临哪些难题？地方财政紧张、收入分配待统筹
首先是地方财政紧张的问题。吴宏耀在发布会上表示，地方特别是基层政府也确实有一种担忧，即地方财政形势比较紧张，提高土地出让收入用于农业农村的比例，可能会对地方财政收支带来影响的问题。
同时，吴宏耀也指出，应对这个问题主要有三个方面措施。
分步实施改革。已经明确这项改革从明年开始实施，允许地方分5年改革到位，到2025年达到目标要求。各省（区、市）可以确定分年度目标和实施步骤，合理把握改革的节奏，分5年来达到目标要求。
要严格防范地方政府债务风险。《意见》提出了两个允许，一是允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金，用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。第二是允许省级政府按照现行的政策，继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还。
明确向县级倾斜的政策导向，《意见》提出，土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金的主动权。同时我们要看到，地方土地出让收入主要是用来搞建设的，过去主要投向了城市，现在要求更多投向农村，所以地方资金使用总量并没有减少，只是使用范围和结构发生了变化，也可以说从“左口袋”掏到了“右口袋”，所以没有给地方政府增加新的负担。
显然，这也意味着城市的开发、建设和维护资金的总量可能会有所减少。其中，县城的发展资金最值得关注。
根据住建部《2018城乡建设统计年鉴》，2018年村庄市政公用设施投入（固定资产投资）达到了3053亿元，已经在该年鉴统计的历史范围内上首次超过了县城，显然，县城的建设资金投入会进一步压减。
数据来源：住建部
另外，由于土地收入分布不均，一些乡村振兴任务较轻的发达地区，往往是土地收入最多，而一些土地收入不高的地区，则有较重的乡村振兴任务，因此，如何统筹安排相关资金，也是《意见》重点提及的问题。
为了解决这一问题，韩俊在发布会上提出，首先，允许省级适当统筹。土地出让收入用于农业农村的资金主要还是应该由市、县政府安排使用，但是省级政府可以从土地出让收入用于农业农村的资金中，统筹一定比例的资金，在所辖各地区之间进行调剂，重点是支持粮食主产县和财力薄弱县。具体省里面怎么统筹、统筹多大的比例，是由地方来自主确定的。
其次，中央统筹的资金向部分地区倾斜。
目前，在中央层面从土地出让收益中计提的是农田水利建设资金，以及市县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费，这些方面中央都会统筹一定比例的资金。
今后，中央还会继续按照现行规定和标准来统筹一定资金，这个比例是不变的，不去增加地方负担。考虑到粮食主产区和中西部地区财力弱、乡村振兴任务重，文件强调，中央财政统筹的资金要向这些地区倾斜使用。
最后，对北京、上海等少数省份适当放宽要求。
北京、上海等地的土地出让收入是很高的，但是农业农村占比较低，对于这些地区，允许根据实际需要来确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。
这些地方虽然可以自主确定，但是文件有一条硬要求，也就是说，必须确保土地出让收入用于支持乡振兴的力度不断增强。
