自第二次世界大战后，日本逐步建立了一套较为完整的国土规划法规体系，先后颁布了公共投资导向的《国土综合开发法》( 后修改为《国土形成规划法》)、面向土地利用与土地交易实施管控的《国土利用规划法》和确定土地基本属性与理念的《土地基本法》，围绕这3部法律，形成了由1600余部相关法律规章组成的法规体系。这一法规体系具有较为清晰的立法意图与逻辑，实现了对国土空间规划的“全覆盖”。本文通过分析日本国土规划法规体系的形成过程、基本框架、法规分类和主要内容，探寻对我国国土空间规划立法工作的启示。
文章发表在《规划师》杂志2021年第4期，欢迎分享。
【作者简介】
谭纵波，博士，清华大学建筑学院教授，云南大学建筑与规划学院院长
高浩歌，硕士，规划师，现任职于北京清华同衡规划设计研究院有限公司
1 研究概述
以自然资源部的成立及各级政府中相应机构调整的逐步落实为标志，我国的空间规划体系机构调整工作基本完成，相应的立法工作也正式提上议程。一些国家在有关空间规划立法方面进行了诸多的探讨，其中日本采用的是与我国类似的大陆法系，同时因历史、文化与地缘因素，更有着相似的行政管理架构，因而作为国外案例被我国学者反复提及。
国内学者对日本国土规划的研究主要集中在规划体系和内容上，法律规章通常只作为规划制度的一部分被提及。例如，谭纵波对日本城市规划法的历史沿革、现行法律主要内容、相关法律体系进行了梳理；宋敏介绍了日本的自然环境保护相关法律；罗丽、邓海峰梳理了日本自然资源物权、自然资源利用与保护方面的内容；王雷对日本农村规划的相关法律和主要规划的内容、背景、关系进行了梳理；唐相龙从国土规划、区域规划和城市规划3个方面对规划体系及主要法规进行了梳理；冯旭等人对第二次世界大战后日本各阶段与农村地区建设相关的法律进行了整理并介绍了部分法律的形成背景；周孜予、马晓伟介绍了《森林法》等3部与森林相关法律的主要内容；谭纵波、高浩歌介绍了日本的国土利用规划法及相关单项法的主要内容。
日本学者的研究多聚焦在不同时期国土规划相关法律及政策的分类梳理，如菊地一郎对第二次世界大战后区域开发的相关立法与政策进行了分类整理；野村好弘等人介绍了《国土利用规划法》的主要制度、《城市规划法》等5 部单项法的主要内容和相关法律；利谷信义将第二次世界大战后至1989 年划分为7个阶段，对各阶段的社会背景、立法方向、颁布及修改的目的及实际作用进行了总结；中村隆司论述了《国土利用规划法》的立法背景与过程；芮京禄、木下刚在比较日、韩两国的国土营造体系及相关法律制度的基础上，整理了日本国土、城市规划相关的法律制度，认为将多类规划叠加才能全面理解日本国土规划管理体系；周藤利一介绍了2005～2009 年与国土利用相关的立法与修改法律的理由及主要内容；稻本洋之助等人对江户时期以来日本土地相关立法进行了划分，并对不同时期出现和修改的法律进行了分类说明。
从国内外已有研究来看，日本的国土规划从第二次世界大战后至今经历了较为复杂的发展过程，形成了涵盖数量多、涉及范围广、相互交织的法规体系。本文通过对立法沿革的梳理、核心法律内容的解读、相关法规的筛选和分类，对日本的国土规划法规体系形成较为准确、全面的认知，为我国空间规划立法研究提供借鉴。
2 日本国土规划立法的沿革
经历了第二次世界大战后至今70余年的社会经济变动，日本的国土规划法规逐渐形成了繁复庞杂的体系，其核心由《国土综合开发法》《国土利用规划法》《土地基本法》《国土形成规划法》组成。
2.1《国土综合开发法》
该法于1950 年颁布，是第二次世界大战后日本实施经济复兴政策的重要组成部分。其立法目标为“在考虑国土自然条件的基础上，通过经济、社会、文化等综合政策，实现国土的综合利用、开发及保护，促进产业用地的合理布局，提高社会福利”。依据该法，可编制“全国综合开发规划”、“都道府县综合开发规划”、“区域综合开发规划”(2个以上都道府县范围) 以及“特定地区综合开发规划”。1962 年日本首次编制了“全国综合开发规划”，在此之前，已有22个“特定地区综合开发规划”编制并实施，致力于实现水灾治理、粮食增产、水电利用等目标。日本于1962 ～ 1998年先后制定了5个版本的《全国综合开发规划》( 俗称“一全综”“二全综”……)，试图通过国家投资进行重点地区开发、交通及通信等基础设施建设和大型项目建设等方式实现合理布局产业、防止大城市过密、振兴地方经济、改善人居环境，最终形成“多轴、多中心”的国土空间格局等目标。
《国土综合开发法》及据此编制的各类综合开发规划成为日本第二次世界大战后国土政策的支柱，其在一定程度上达成既定目标的同时，也暴露出存在的问题。一方面，“一全综”“二全综”虽然均以“防止大城市过密”为目标，但在大城市外围布置工业及通过交通网络联系大城市与其他城市的方式加剧了人口与产业向大城市地区集中。同时，战后初期以工业发展为主要目标的发展方式带来了大量环境污染问题，虽然之后的规划关注到了自然保护，但仍缺乏实施手段。另一方面，“二全综”提出的“列岛改造论”与同时期的石油危机一同引发了土地投机和地价高涨的问题，一些大规模工业基地的开发受阻，而高速公路等大型基础设施的建设和中央集权的行政方式也受到了地方的强烈反对。
2.2 《国土利用规划法》
进入20 世纪70 年代后，日本全国性的地价高涨、土地利用混乱及日益严重的环境问题使得修改《国土综合开发法》的呼声日益高涨。1973 年4 月，日本内阁提出《国土综合开发法》的修改方案，在目的和理念上除保持“开发”之外更加强调“保护”，删除区域和特定地区层面的综合开发规划，新增“土地利用基本规划”和针对土地利用及交易的管制内容。但该方案因在野四党的强烈反对而未获通过。1974 年5 月，执政的自民党与除共产党外的三野党达成协议，放弃修改《国土综合开发法》，而将希望修改的主要内容以《国土利用规划法》的名称另行立法。同年，《国土利用规划法》通过国会审议并颁布。
《国土利用规划法》主要通过编制全国、都道府县和市町村三级国土利用规划、土地利用基本规划( 仅在都道府县层面)及颁布土地交易管制措施进行土地利用及交易的管控，具体包括：各级国土利用规划提出不同的管控方针和利用管控方式，将土地利用基本规划作为城市规划等5 类既存规划的上位规划进行开发控制，对部分地区的土地交易要求许可及报备，等等。然而，该规划法仍存在国土利用规划缺乏实施手段、土地利用基本规划的协调作用有限等问题。
2.3 《土地基本法》
虽然用以解决国土空间开发利用与保护管控现实问题的两部法律先后颁布，但涉及土地基本关系界定与国土空间基本理念的法律长期缺位。日本宪法第29条明确了保护财产权的原则，战后土地所有权一度作为财产权的核心受到绝对保护，以示彻底打破封建时期的复杂土地分配关系。20世纪80年代，以东京为代表的城市中心地价高涨，普通家庭难以购买住宅，土地所有者与无产者的贫富差距扩大，社会矛盾突出，形成了严重的社会问题。尽管日本政府一直在采取各类政策和措施，但效果并不明显，其中重要原因是社会各界未对“土地作为社会性、公共性财产”这一论断达成共识。
在此背景下，1989 年颁布的《土地基本法》具有“宣言法”的特征，希望建立有关土地的共识，明确土地相关理念。其核心目的是在保护土地所有权的前提下，明确土地作为全体国民活动的共同基础，是一种有限的、不同于其他形式的财产，同时明确为了保障公共利益，土地所有权应受到更多制约。
2.4《国土形成规划法》
进入21 世纪，随着高速经济增长期的结束，日本开始进入人口减少时代及老龄社会。地方分权及行政改革的进行，以增量开发为基本目标的《国土综合开发法》不再满足时代需求。1998 年的“五全综”( 正式名称为“21 世纪的国土总体设计”) 提出了国土规划改革的构想，此后国土审议会进行了一系列与“改革”相关的讨论，期间经历了地方分权改革、中央机构改革等，最终在2005 年形成新的提案并获通过。
修订后的《国土综合开发法》更名为《国土形成规划法》。主要的改革有以下4 点：
• 改变以“开发”为基调的国土规划，使之适应“提高国土质量”的目标，推动国土空间利用、建设与保护的规划。
• 促进国土规划制定过程中多种主体的参与，设立地方政府规划提案制度及反映国民意见的机制。
• 除全国层面的规划外，由中央和地方政府共同编制“区域性地方规划”，尊重地方自治，实现中央与地方政府的合作。
• 简化国土规划体系，使之更容易理解。例如，将原“国土综合开发规划”改名为“国土形成规划”，在规划内容上强调国土保护、海域利用、震灾防治、公共设施建设利用和环境及景观改善，将新的“国土形成规划”分为“全国规划”与“区域性地方规划”等。
3 日本国土规划立法的基本框架
3.1 日本现代立法活动的特征
“明治维新”之后，日本采用君主立宪制，在宪法之下逐步建立起一整套法律体系，所有政府行为，包括中央政府与地方政府的行为均以法律授权作为其正当性的来源。中央或地方政府编制和实施国土规划的一系列行为也不例外，均需获得相关法律的明确授权，因此相关的立法活动成为所有规划工作的核心。
近代之后的日本法律体系采用的是源自德国和法国的成文法(又称“大陆法”)系，但在国土规划领域没有形成相关法典，不同时期颁布及不同目的的法律同时存在，相互间的关系需要通过对其内容和立法背景的梳理来辨识。
现代日本的立法从纵横两个方向展开，共同构成相对完整但繁复的法规体系。在纵向上，通常在某项法律通过国会审议颁布后，由内阁颁布相应的实施条例，对法律中未尽的内容进行具体的规定。同时，由中央政府中的主管部门(如国土交通省) 颁布相应的实施细则，形成自上而下、由原则到细节的法律法规体系(图1)。
在横向上，围绕核心法制定一系列的法律法规，常见的有两大类：一类是对核心法内容的进一步展开，如《首都圈建设法》《奈良国际文化观光城市建设法》对应《国土形成规划法》中的“区域综合开发规划”“特定地区综合开发规划”等内容；另一类是与核心法内容相关的法律，如与国土规划相关的土地、基础设施、防灾等(图2)。必须指出的是，“核心法”是一个相对概念，一部法律有时可能被作为核心法，如在涉及国土规划问题时，《国土利用规划法》相对于《城市规划法》就是核心法，但反之在涉及城市规划问题时，就会变成《城市规划法》的相关法律。
图1 日本《国土形成规划法》及其实施条例与实施细则的对应内容
图2 日本主要国土规划相关法规数量统计
3.2 日本的国土规划核心法构成与关联
事实上，日本涉及国土规划的核心法也不仅有一部，上文提到的4 部法律(《土地基本法》《国土综合开发法》《国土形成规划法》《国土利用规划法》) 均可视为国土规划的核心法，但4 部法律的立法目的、内容和侧重有所不同：
• 《土地基本法》是有关国土利用和保护的基本法，它阐明了与土地相关的理念和原则并期望在国民中达成共识，核心思路是在保护土地私有产权的前提下，强调土地不同于其他财产的特性，进而明确政府对土地进行规划和管控的必要性及国民遵从土地基本理念的义务。
• 《国土综合开发法》及修订后形成的《国土形成规划法》侧重于以公共投资为核心的国土开发建设，试图通过一系列综合开发或建设规划为直接开发活动与间接建设引导提供依据。
• 《国土利用规划法》以对土地利用及土地交易行为实施管控为目标，通过国土利用规划明确土地利用的基本目标与方针，并在制度上将土地利用基本规划作为上位规划，通过城市规划等间接进行土地利用管控并协调各类规划。由此，不同时期颁布的多部法律共同构成了日本国土规划的核心法。
4 日本国土规划核心法的内容
4.1《土地基本法》
《土地基本法》共3章19条，包括了与国土相关的基本理念、基本政策及国土审议会等内容：第1 条说明了该法的目的；第2～5条明确了与土地相关的基本理念；第6～8条规定了政府与国民的责任和义务；第11 ～ 15 条规定了政府应制定规划、采取措施等确保土地合理利用；第19 条规定了国土审议会的职责范围(表1)。
表1 日本《土地基本法》的主要内容
4.2《国土综合开发法》与《国土形成规划法》
《国土综合开发法》共5 章15 条：第1条为立法目的——“基于国土自然条件，通过经济、社会、文化等综合政策，实现国土的综合利用、开发、保护，实现产业布局的合理化，提高社会福利”。第2条定义了“国土综合开发规划”的主要事项是：土地、水及其他天然资源的利用，水灾、风灾及其他灾害的防减，城市和农村的规模与布局，产业布局，电力、运输、通信及其他重要公共设施以及文化、民生、观光等资源的保护与设施的规模和布局；同时规定了综合开发规划分为全国、都道府县、区域及特定地区4个等级及其编制主体。第3 ～6条规定了国土综合开发审议会的设置、职责及组织。第7 ～ 10条规定了都道府县、区域和特定地区综合开发规划的编制程序以及都道府县与区域综合开发审议会的设置。第11、12条规定了各行政机构的职责。第13条规定了特定地区综合开发规划实施的经费保障、机构间协调等。第14、15条是补充条款。此外，1955 年内阁颁布政令《国土综合开发法实施条例》规定了各级规划的具体内容。
2005年，《国土综合开发法》经较大幅度修改，更名为《国土形成规划法》。该法律共5 章16 条，内容框架在基本沿承《国土综合开发法》的基础上，增设了第3 条国土形成规划的基本理念。两部法律内容之间的差异如表2所示。配套的实施条例与实施细则对区域性地方规划中各区域的范围、相关机构、反映国民意见的措施等具体内容进行了规定。
表2 日本《国土综合开发法》与《国土形成规划法》的主要内容比较
4.3《国土利用规划法》
《国土利用规划法》共9 章50 条，规定了国土利用规划、土地利用基本规划、土地交易管控措施、审议会与土地利用审议会等内容。特别指出的是，早在1974 年《国土利用规划法》颁布之前，就颁布有与国土利用相关的《城市规划法》(1968 年颁布)、《农业振兴地区建设法》(1969 年颁布)、《森林法》(1951 年颁布)、《自然公园法》(1957 年颁布) 及《自然环境保护法》(1972 年颁布)，形成了通过5 部法律及相应的5 类单项规划对国土空间利用进行管控的状况，但实际效果并不理想。
5 日本国土规划法律体系
日本与国土规划相关的法规数量庞大，在日本政府官方网站的50 个分类中，与国土规划直接相关的14个分类下就有现行法规1 697 部，其他分类下也有一定量的相关法律，如“行政组织”分类下与国土交通省及相关行政机构相关的法规，“陆运”“海运”“航空”分类下有关铁路建设、港湾建设和机场建设的法规等。日本围绕《土地基本法》《国土形成规划法》《国土利用规划法》3 部核心法，形成了庞杂繁复的国土规划法规体系(图3)。
图3 日本国土规划主要法律体系
注：笔者以图1 中14 个主要相关分类下的法律为基础，依据现有研究及资料整理补充而成。《国土形成规划法》系列的法律主要参考国土交通省的官方资料，列出以实施国土开发建设为目的、以进行规划或建设项目为主要内容的法律；《国土利用规划法》系列的法律中，从与土地利用基本规划直接相关的5 部基本法出发，参考了城市规划法律体系相关研究以及环境省、农林水产省所涉及法律，列出各类法律中所有与土地利用管控直接相关的法律，以及相关度较低法律的分类举例。其他分类下列举了与以上两大法律体系直接相关的法律。同时，参考日韩国土、交通关系法体系进行了补充。
5.1《国土形成规划法》等相关法律
围绕《国土综合开发法》形成的法规可大致分为以下3 种类型。
• 特定政策目标导向的法律。通常这类法律通过指定特殊地区、规划和项目等方式促进特定政策的实施。例如，1961年颁发的《低开发地区工业开发促进法》指定了“低开发地区工业开发区”并进行促进开发的基础设施建设和财政支持等来缩小地区间差距、促进均衡发展。1988年颁发的《多极分散型国土形成促进法》通过搬迁国家行政机构，发布振兴重点地区基本构想、产业核心市构想及方针和财政税收措施等，以实现疏解过分集中的政治、经济和文化功能及振兴地方的目标。1992 年颁发的《关于促进地方重点城市地区建设及产业设施再布局的法律》通过指定“地方重点地区”并编制基本规划将过度集中的产业设施转移到地方城市等。
• 基础设施建设相关法律。1950 年颁发的《渔港渔场建设法》和1957 年颁发的《国土开发干线公路建设法》等是关于特定类型基础设施建设的法律。这些法律与一系列已废止的“紧急措施法”( 如1952 年的《道路建设特别措施法》、1961 年的《港湾建设紧急措施法》等) 类似，立法初衷是编制特定的建设开发规划( 如“道路建设五年规划”“港湾建设七年规划”等) 直接进行基础设施的建设。但随着高速经济增长期的终结，2003 年《重点基础设施建设规划法》颁布，国家不再直接进行大规模基础设施建设，而是编制具有政策性的“重点基础设施建设规划”，通过设立一系列目标、量化指标来评价地方政府的基础设施建设规划并提供相应的资金支持，以此引导基础设施建设。例如，由都道府县根据全国规划编制“区域振兴基础设施建设规划”，实施以国际观光资源振兴区域旅游产业、提高区域交通网络可达性，推动产业集聚和物流畅通等项目。由于“国土形成规划”只有全国和地方两级，同时具有抽象的政策性特点，关于特定类型基础设施建设的法律及相应规划和建设项目便成为实施“国土形成规划”的重要方式。
• 适用特定地区的法律。这类法律主要涵盖特定的空间范围，从首都圈/地方圈建设、特定区域的振兴，到特定地区的建设。例如，1956 年颁发的《首都圈建设法》规定了首都圈的范围、首都圈建设规划的内容、实施规划的措施与项目等；1965 年颁发的《山村振兴法》定义了“山村”“山村振兴”等基本概念，确定了山村振兴规划及项目的编制与实施等。1949 年颁发的《广岛和平纪念城市建设法》规定了广岛市在一般城市规划之外进行纪念城市建设的规划与项目、国家补助等相关措施。
5.2《国土利用规划法》相关法律
因为《国土利用规划法》需要协调先前已颁布的《城市规划法》等5部法律，所以在第10 条中以“其他相关法律”的表述形式留出了接口。1978 年发布的《关于土地利用基本规划的修订》进一步明确了土地利用基本规划中5 类地区与5种单项规划中划定地区的对应关系。虽然法律规定了土地利用基本规划“将土地划分为城市等5 类地区”，但事实上5 类地区由5 类单项规划分别划定，形成了5 类地区相互重叠的状况。《国土利用规划法》虽然是土地利用管控的上位法，但进行土地利用管控的法律依据却源自《城市规划法》等先期颁布的5部法律，形成了“多规并存”的法规体系。
其中，《城市规划法》规定了城市规划的内容、编制、开发许可等。城市化地区的土地利用行为须按照城市规划中划定的地域地区，依据《建筑基准法》进行建筑审批。围绕《城市规划法》同样存在一个以其为核心法的法规体系，细化相应内容，实现土地利用管控。例如，针对《城市规划法》中的城市再开发项目、城市再开发促进区等，《城市再开发法》进一步规定了有关城市再开发项目规划、对城市再开发促进区内建设行为的控制等具体内容。此外，还有大量与城市规划、建筑和住房保障、房地产等领域相关的法律( 图4)。
图4 日本土地利用基本规划相关的管控制度
《农业振兴地区建设法》规定了“农业用地保护的基本方针”“农业振兴地区建设基本方针”“农业振兴地区建设规划”及土地利用相关措施等。该法规定：农业用地内所有开发行为均须都道府县许可；对农业振兴地区内的其他用地，都道府县对可能引起水土流失等灾害的开发行为可根据需要进行劝告，如开发者不听劝告，可公开其行为及劝告内容。相关法律包括1999 年颁布的《粮食、农业、农村基本法》、1949 年颁布的《土地改良法》、1947 年颁布的《农地法》和1980 年颁布的《农业经营基础设施强化促进法》等。
《森林法》规定了森林规划、防护林及其设施和土地利用等内容。该法规定防护林内砍伐树木的方法，砍伐后的植树方法、时间及树种等管制措施。在防护林内的开发行为( 包括树木砍伐、改变土地用途的行为等)须经都道府县许可，在非防护林的地方森林规划区内，开发行为须向都道府县报备。相关法律包括1964 年颁布的《森林、林业基本法》、1989 年颁布的《关于增进森林保健功能等的特别措施法》等。
《自然公园法》规定了国立公园、国定公园、都道府县自然公园三类自然公园地区及相关规划、项目、保护等内容，具体规定了自然环境保护的基本方针、原生自然环境保护区、自然环境保护区的划定、保护等。相关法律包括1993 年颁布的《环境基本法》、1997年颁布的《环境影响评价法》和1992年颁布的《濒危野生动植物物种保护法》等。
5.3 其他法律
除以上两大系列法律外，在土地、基础设施、行政及税收等方面还有大量与国土规划相关的法律。例如，在土地方面，有涉及国土调查的《国土调查法》(1951 年)，有规定地价公示的标准与程序、公示效力等的《地价公示法》(1969年)，有规定政府可进行土地征收的情形、征收项目认定、征收及相应手续、损失补偿等事项的《土地征收法》(1951 年)。在基础设施方面，有《道路法》(1952 年)与《航空法》(1952年) 等。在行政及税收方面，有《地价税法》(1991年)。
6 日本国土规划法规体系的特征
6.1 较为清晰的立法意图与逻辑
虽然日本的国土规划法规体系繁复庞杂，但其中的立法意图和逻辑关系较为清晰。
首先，《土地基本法》根据《日本宪法》第29 条“私有财产不可侵犯、但为公共利益可对其加以限制”的原则，明确土地与公共利益密切相关的属性，进而确定了政府对土地利用进行规划和控制的必要性。
其次，国家层面的国土规划分为公共投资导向的国土形成规划和土地利用管控导向的国土利用规划两大体系。《国土形成规划法》之下有实施特定政策的法规与规划、基础设施建设规划及投资的相关法规、首都和地方圈及特定地区的建设规划等，作为实现国家层面引导性规划的延伸和实施手段；《国土利用规划法》规定了与土地利用管控相关的基本规划和政策，明确了国土利用规划引领其他土地利用相关规划的地位，并通过《城市规划法》等5 部单项法律及相应规划进行具体管控。《国土形成规划法》《国土利用规划法》均明确了各自的主要职责并阐述了二者间的协同关系。此外，法律中未尽事宜由实施条例和细则等进行详细规定，国家法规中未明确的内容还可以由地方政府制定条例来具体完善。
6.2 法规体系逐步形成与完善
日本的国土规划立法经历了一个较长的过程，其法规体系是逐步建立和完善的，呈现出以下特征。
首先，立法的先后顺序带有某种“应急”的痕迹，《国土综合开发法》是战后颁布的第一部有关国土规划的法律，其公共投资导向的开发规划性质与当时日本亟待恢复因战争破坏的经济社会与国土空间的目的密切相关，《国土利用规划法》的出台则是为了应对地价上涨等因开发而产生的问题。确立国土利用基本理念的《土地基本法》反而是最后出台的。同时，在不同时期、面对不同的具体问题还产生了大量以实现具体目标的立法，如《农业经营基础设施强化促进法》。从另一个角度看，现实问题的严峻与紧迫程度也为针对相应问题的立法活动提供了社会舆论基础。
其次，虽然具体法律的立法顺序有些颠倒，但围绕核心法形成上位法与下位法及相关法相互配合，共同构建了较为完整的立法体系。
再次，最终形成的国土规划法规涵盖了多种类型的规划。例如，国土形成规划主要用于明确国土开发与保护的政策以及政府为实施政策所采取的手段和措施，属于引导公共投资的政策性与战略性规划；国土利用规划的本意是对利用国土空间的行为实施管控，但鉴于具体管控手段体现在具体的下位规划中，因此可以将其看作是一种利用间接手段实施国土利用管控的控制性规划。
最后，日本国土规划相关的立法内容随时代而变化。例如，在地方分权的背景下，相较于《国土综合开发法》，《国土形成规划法》的内容从国家通过转移支付等手段直接干预地方发展转向更多地向地方进行政策宣导。
6.3“多规并存”与法律调整关系的核心
由于日本国土规划立法的“应急”与问题导向特征，导致立法覆盖空间范围相互重叠，形成了“多规并存”的局面。为解决这一问题，立法实践中多采用分区适用、排他性管控等手法进行协调，如《自然环境保护法》规定“自然环境保护区不应包括《自然公园法》中的自然公园地区”。此外，将不同法律及规划的目标相似时的重叠视为合理，如城市规划中的“城市化控制区”与农业振兴地区规划中的“农业振兴地区”关于抑制城市扩张与振兴农业的目标基本一致，这种重叠被认为是合理的。与此对应，对于既没有必要控制城市开发、也不需要振兴农业或进行自然保护和基础设施建设的地区，则不设定管控和建设措施。因此，尽管《国土形成规划》《国土利用规划》对土地利用等提出全域性的总体目标，但对实际空间的管控则遵循按需进行、允许重叠和空白的原则。
此外，造成“多规并存”的原因也与立法的核心目标有关。一般认为，国土规划立法的核心目标是用来调整政府行政权力与包括经济发展在内的社会发展需求之间的关系。显然，“多规并存”属于政府部门间的关系，并不是立法所关注的重点，并且经过立法条文的相互衔接与长期实践，并未产生不可调和的矛盾和问题。总体来看，国家和地方政府在针对作为财产的土地实施管控方面采取了较为审慎的态度。因此，《国土利用规划法》更加倾向于利用基于既有《城市规划法》的开发许可制度对国土实施间接管控。
7 对我国国土空间规划立法的启示
日本在第二次世界大战后的发展过程中，曾面对经济高速增长、环境破坏和社会快速变化等状况。尽管不同时期、不同目标导向的立法有其局限性，且上位法并未完成整合并统一既有下位规划的任务，但通过在立法与法律修改过程中及时调整法律与政策方向，对法律内容进行衔接，尽量保留现行法律，形成了一套虽然繁复但行之有效的国土开发与管控的法规体系。与日本的情况相似，改革开放以来我国在城市、农业、森林、交通等领域形成了各自的规划与管理体系，但由此产生了“多规并存”的问题。虽然伴随机构调整出现了“多规合一”和构建统一的国土空间规划立法与规划体系的契机，但由于各个领域关注问题的差异以及管控内容、强度、方式的不同，希望通过一部立法解决所有与国土空间规划相关的问题，存在着相当大的难度。因此，在考虑我国国土空间规划立法相关问题时需要重点明确以下内容。
首先，国土空间规划立法应建立在明晰的法理逻辑基础之上。因为国土空间规划涉及对土地利用权益的调整，所以其所包含的引导及强制措施都需要与我国现行产权制度及行政权力的行使机制保持一致。国土空间规划法应被看作是土地利用权益相关法理的空间化表达。由于我国实行的是抽象的全民所有制和具体通过土地使用权获益的体制，对土地利用的管控实质上形成了对土地使用权益的唯一的决定性影响因素。具体而言，法律的目的和内容需要与宪法及民法典中的“物权”相关原则保持高度一致，对造成土地利用权益实质性变更的规划行为应持非常审慎的态度，同时应制定因规划造成土地利用权益变化的回收或补偿机制。
其次，需要明确国土空间规划法在整个法律法规体系中的定位与承担的职能。例如，法律调整的行为是公共投资主导的设施建设，还是对土地利用行为的管控？法律调整的主要对象是各级政府、政府中不同的部门，还是按照市场规则运行的一般社会行为主体，抑或是两者兼而有之？
再次，国土空间规划法需要明确与国土空间规划相关的组织架构、责权划分及法定程序。在国土空间规划的编制、审议、决策及实施过程中，规划决策是最为关键的一个环节，应由具有广泛代表性和专业性的机构负责。参照日本各类“审议会”制度，我国各级人民代表大会或专门设立的具有广泛代表性的专业委员会可作为实质性的决策机构，按照责权对等的原则，对同级行政机构编制和实施国土空间规划的行为进行监督，并对实施结果负责。同时，人民代表大会或专业委员会还应是一个体现公众参与的重要途径和平台。
最后，还需要明确国土空间规划法与现行法律法规体系之间的关系。从日本国土规划的立法过程来看，在保留各领域的法规及相应规划与管控体系的基础上，通过制定新的基本法和上位法，在形式上统合各类规划，将各类规划的信息整合至一个平台，确定协调各类规划所划定土地利用间冲突和矛盾的原则及协调机制，并通过各类既有规划进行间接的建设与管控，不失为一种选择。
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：杨一虹
