作者简介：
郑小明，中国建筑西南设计研究院有限公司总规划师、教授级高级工程师、注册城市规划师、中国城市规划协会理事。主持过《成都市城市总体规划》《成都历史文化名城保护规划》等重大规划项目，主持或参编的城市规划设计项目和科研项目50余项。
近来，“城市更新”再度成为热门话题。可能是因为今年初国家“十四五”规划和2035远景目标纲要中提出了“实施城市更新行动”，并阐述了5条战略意义。在国家严控并挤压房地产“虚拟+泡沫”的方针之下，这可能也刺激了部分地方政府和房地产开发商针对城市既有土地空间的固定资产再投资的激情，当然，背后的深层次原因，笔者认为更多的可能是加大投资、刺激消费、拉高不断下调的GDP增幅和“机会套利”、兑现建成区土地升值（毕竟偿还债务也是“刚需”）。很多人的解读，把它有意无意地往“促进国内投资和消费”上面强调，不免让人联想起当年的“4万亿”，似乎有点“带节奏”的味道。从中外历史来看，城市建设助力经济发展本身没有问题，但它绝不是经济发展的火车头（“支柱”）或扭转经济下行趋势的发动机。
城市从它开始建设的那一天起，就同步开始了相生相伴的更新。尽管“城市更新”是一个贯穿城市全生命周期的此起彼伏的“常态”行为，但是它对于我国当前国情和城市现状而言，还是有非一般的所指。我们知道，我国大、中、小城市（甚至包括村庄农房），绝大部分都是在改革开放后30年间（1990到2020年）新建设起来的。其中，当时原有的历史存量，也几乎都在上世纪末和本世纪初完成了一轮“脱胎换骨”的改造（更新），既表现在道路交通改造、基础设施引入，也表现在房屋大规模的拆旧建新。建国初期遗留的作为城镇主体的瓦房、平房基本消失，甚至包括一些仅存的有保护价值的历史地段、历史镇村。该轮更新的动力，当然是旨在提升旧城区基础设施和城市面貌、满足房地产居住（和投资）需求，其背后的商业逻辑，则大多是兑现了土地价值、拉动了固投。
所以，本轮城市更新的存量对象主要是从上世纪90年代以来的建成区和“改成区”。为什么这么短的时间就提出城市需要更新了？这当然与我们当年的新城建设和旧城改造速度过快和品质不高有关。也正因为如此，这轮城市更新，拆旧建新的实体规模和增容空间，客观上会远远比上一轮小。
△ 图1 成都猛追湾片区
平心而论，我国的城乡旧貌经过近30年快速建设和改造，已经大大换了新颜，从“古代和近代化”水平，一跃而成“现代化（准现代化）”水平。城市物理平台的功能和寿命，也得以大大扩展延长。并且，更加不容忽视的是，建成房屋的产权和其连带的土地使用权，包括住宅、商业、市场、办公、甚至工业厂房等统统在内，已经全面“细碎化”和“分散化”。当今“城市更新行动”的历史背景和更新对象，已经发生了深刻变化。可以预见，未来的城市更新，其主旋律是“行动”而不是“运动”；是“渐进改善”而不是“推倒重来”；是“修补修复”，而不是（又一次）“焕然一新”。想要通过城市建设或城市更新来构成曾经有过的宏大叙事，几无可能。
△ 图2 成都攀成钢片区更新前后对比
以往关于城市更新的类型画像，有的是基于更新对象，如广东的“三旧”；有的是基于规模大小或拆建多少，如“大拆大建”与“微更新”；有的是基于供给侧的资金来源，如“政府主导”、“市场主导”与“居民自组织”；而从需求侧或业主动机侧进行的分类，看到的比较少。基于前述现实背景特别是产权情况和更新动力的巨大变化，笔者把“城市更新行动”分为两个大类五个小类：
两个大类是“强制（准强制）类”和“协商类”。其中“强制类”包括“遗产保护类”和“基础设施类”；“协商类”包括“政府托底类”、“改善提升类”和“价值实现类”。
01
强制类城市更新
当下推进城市更新行动，难点痛点在哪里？在需求端归根到底是“产权”和“发展权”。不管是拆旧建新式更新（包括局部拆旧建新），还是不拆房子不更改产权的“微微”更新，只要你“动土”（涉及建设行为），就会触及已经分割得非常细碎的物业产权，以及事实上全部归国家所有的土地发展权——按《规划法》，涉及不动产量与质的“再开发权”，全部需要基于规划的行政许可。在这个前提下，有两个类型的城市更新行动在产权方面是有法定支撑（或法定支援）的。
1.1 遗产保护类
这个与“城市历史遗产体系保护规划”的实施有关。对于文物保护单位和登记在册的不可移动文物，不论产权归谁，使用者对其进行修缮保养是法定义务，必要时可由政府先修缮后追偿。尽管在现实中，特别是在涉及大量产权的历史文化保护区和历史建筑的“保护传承活化”的更新中，一般都没有征收（有些有部分收购），而是采取协商和严格控制发展权的方式。当然，如果政府实在没有资金，也会存在政府“不作为”，任由应该加以维护传承的城市遗产破败下去的现象。
△ 图3 宽窄巷子更新前后对比
1.2 基础设施类
法律规定为了全社会“公共利益”，政府可以强制征收不动产产权。在上世纪80-90年代，成都市“以干道建设带动旧城改造”，在全国都是出了名的，例如人民南路、东西干道、一二环路、府南河等。到新世纪，这类征收还包括生态建设、防灾建设、地铁建设、道路管网建设、公用设施公服设施配套建设等。
有强制征收保底，尽管还是有征收补偿（或利益相关人影响补偿）的谈判协商，这类项目难度还是相对不大，主要工作可以放在工程和运营上。
02
协商类城市更新
这个类型比较复杂，以下从先易后难的顺序来论述。
2.1 政府托底类
对于共享分割产权的宗地内房屋和环境而言，业主群体有保养“共有”建筑物和维护环境不至破败和“脏乱差”的责任义务。但当业主收入极低，无力组织维护和持续更新时，地方政府有责任开展“托底式”的更新行动。这种托底式更新，应主要聚焦于末端基础设施和人居环境方面的突出问题和短板，是雪中送炭而不是锦上添花。这种情况，当然也必须协商业主群体的同意。理论上，由于业主可以不出任何费用，所以一般可以协商成功。有时业主可能还有不够理想或不够满意的意见。规划师设计师除了设计任务以外，还要承担一定的协调业主与政府机构的工作。
2.2 改善提升类
这类更新对象，一般并没有破败到需要政府出手托底的程度。鉴于房产的使用功能性舒适性提升和价值增值都归业主，因此，它的更新行动应该主要由业主群体发起，费用也主要由业主承担。由于需要支出费用，业主之间的协调和共同行动十分困难，对于业主之间收入差距大、观念差距大的片区更是如此。所以，有的地方已经把更新“单位”缩小到一栋楼（而不是一宗地）这样的最小单位。更新规划设计方案的吸引力、政府补贴或政策支持的力度（包括电梯补贴、临街立面补贴、社区服务配套、甚至适当增容等），具有举足轻重的作用。当然，如果协商不成功，就不行动，也无可厚非。
2.3 价值实现类
这一类型相当复杂，而且如前所述，已经没有很大的套利空间。但它也是城市更新行动中非常重要的一种类型，甚至是地方政府投入其它更新行动的资金平衡的来源。
我们知道，城市的产业发展、建设更新，公共部门和私人部门对城市的持续投入，会带来城市空间的价值增值。因此，在任何时间节点上都可以发现有些城市存量空间如老旧住宅区，工业、市场、商业等用地，城市土地空间是低效使用的，即它们目前没有发挥和体现其应有价值。这个只需要将同类区位、同类服务支撑的城市空间的产出和地租房租水平加以简单对比就能看到。当然，某存量地区是否具有更新套利空间，还需要进行复杂的专业分析、价值捕捉和风险预判。价值实现类更新行动利从何来？主要是来自于用途变更和土地增容。这两者都是属于“发展权”或“再开发权”，属于城市公共资源，由政府根据过往控规严格管控。应该看到，土地资源善用而不是错配，既有利于提升城市整体效率效益，也存在政府前期投入和“参与者”投资的套利空间，所以是政府、更新投资人、原业主和全体市民（间接获益）四方共赢的行为；在条件具备的地方，还是通过城市更新带动产业升级的重要举措（如重庆朝天门）。笔者认为并无必要把这种类型的更新因涉嫌“大拆大建”而加以妖魔化并一概排斥否定。况且，有的情况也不必大拆大建，只需小拆小建或不拆加建、不拆不建来实现，如深圳华强北，基本上只需同意或默认改变用途。
由于多方（一般包括地方政府、市场投资商、原业主、利益相关人等）参与才能实现，而且前三方参与者都要进入利益分配或预分配格局（被拆迁的业主是预分配），所以实践中协商的工作成本和时间成本非常之高，是前述三个协商类城市更新中最高的。在参与三方中，政府的身份有些特别，它既是运动员（通过土地再配置、再出让参与利益分配），又是裁判员（发展权规划、授予，各类行政许可）。因此，在实操中政府特别是基层政府往往有把前述所有的五种类型的城市更新，都统统简化为“价值实现型”的天然动机，这是值得注意的。城市更新空间产品的生产投资者，并非传统意义上的“开发商”（一卖了之的“开发商”可能仅仅是个打工的），他们既承担项目短期投资风险，往往还会以更新后的空间产品的一定时期的运营实效和持有与政府签订对赌协议，所以他们的更新行动利润应该既有“生产”利润，又有“风投”利润。至于原业主，则是投入了该不动产继续长期持有升值的机会成本，从而获取高于周边类似不动产当前市场价格的附加收益。对“空间套利”点位和时机的识别、评估、决策和操作，是该类型城市更新行动的关键。它对城市政府和投资商、运营商，包括原产权业主，都是挑战，而且是面向未来不确定性的风险挑战。
值得指出的是，上述各类更新类型不是绝对的，而是可以相互随机组合，构成复杂的组合类型。一个更新项目，可以是“遗产保护类+基础设施类+价值实现类”，或者，是“政府托底类+基础设施类+改善提升类”。极端的情况，假设有一个历史街区，需要进入基础设施解决排水防涝问题；又有部分核心区和外围控制区破烂不堪，需要政府托底更新；还有部分业主有资金，想自己改善提升后改变用途；最后，在环境协调区，还有部分征收和拆除重建，实现价值回收。这样，比之某个单类别更新，就更要复杂很多。
关于“大拆大建”与“微更新”的概念，目前还没有准确定义，笔者认为是按照更新工程项目的拆建规模和产权转移的多少加以区分的。对于当前时髦的“微更新”，应是指不大规模拆除、灭失现有合法产权资产的更新行为。对其比较抽象的描述包括“整体性、多元化、小规模、渐进式、可持续”等，笔者认为比较具体的有5个要点：1）以综合整治（含改建）为主；2）可以拆除违建；3）可以有小规模拆旧建新、产权转移，例如拆除不超过20%，新建比不超过2:1（参见建设部文）；4）可以不拆而少量加建；5）可以适当改变功能用途，如住改商。“大拆大建”则比较好理解，就是指大规模拆旧建新和原产权灭失转移，但具体多少是“大拆大建”，目前并无明确标准。
在此，我们有必要回到我们城市更新的“初心”。总体来说，城市更新的目的应该是有利于城市长期可持续发展、长期竞争力增强的空间适配、产业优化、社会进步、和环境提升。具体的物质实体建设目标，则应包括城市自然——人工空间环境的改善、城市交通等基础设施提升、城市单元空间结构的形成、城市密度结构的优化（整体上的中等密度）、城市共同记忆的传承（包括尺度肌理、风貌特征等）。所谓“有机更新”，大概就是指的在上述这些目标基础上，再加上后期运营中的复杂、生长、耦合与包容的价值观。按照这个理念，“有机更新”应该是城市片区（单元）尺度的整体性更新，“更新单元”当然也应该是城市的功能（或生活）空间结构单元，而不是便于操作或算账的“统筹”单元。至于“大拆大建”还是“微更新”，都只是手段，而不是目的。传统的城市规划（包括新的国土空间规划），除了战略性和结构性的规划内容仍有指导作用以外，恐怕起源于产权利益格局相对简单的针对新区成片开发的“静态”的控规，不再能够发挥具体的指导作用，而必须代之以实时实地、问题导向，结构优化、价值提升，量身订制，动态协商的城市更新专项规划。
△ 图4 成都大慈寺-太古里片区
城市建设发展方式的转型，“从增量走向存量”，我们已提出多年。现在看到的真实状况是，绝大部分城市都既有增量建设，又有存量更新。城市空间从新建扩张模式，完全过渡到更新提质模式，还有较长的路要走。前者的“经营城市——土地财政”逻辑，与后者“运营城市——培植税基”逻辑，也要共存相当一段时期。或许要到新区建设的投入产出，相对存量更新改造的投入产出，完全没有比较优势的那一天。城市物质空间，也就回归到 “新三年、旧三年、缝缝补补又三年”的常态循环。在这个“转型”过程中，特别值得关注的是老城“空心化”现象的出现。要区别老城功能正常的疏解提升与老城人口产业的“空心化”，前者是合理疏解老城居住人口和不适当产业，减轻老城设施负担；后者是对老城产业存量和从业人口的恶性竞争和虹吸。如果无视这个转折点（转折期），一味大规模建设城市新区，人为降低成本虹吸老城产业与人口，舍弃日益破败的老城，城市越摊越大也越摊越薄，乃至出现“破窗效应”，就无异于“猴子掰包谷”，掰一路扔一路。可能短期风光，但城市综合空间资源长期来看是极大浪费和得不偿失的，国外已有前车之鉴。成都目前已经意识到这个问题，强调对“老城空心化”的主动调适，通过积极更新促进产业重构和转型升级、稳定人口及就业结构，确保城市既有资源的合理利用和高效配置。
