文 | 鲍家伟 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心 研究员
实施乡村建设行动是党的十九届五中全会作出的重大部署。习近平总书记指出，要通过实施乡村建设行动，把社会主义新农村建设得更加美丽宜居。当前，乡村建设行动加快实施，已成为推进农业农村现代化的重要抓手，但也存在规划引领程度不够、基础设施进村到户任务重、公共服务供给不接地气等阶段性难题，需要抓住关键、强化举措，为全面推进乡村振兴打下坚实基础。
一、当前实施乡村建设行动面临三大难题
（一）村庄规划编制进展缓慢
乡村建设，规划先行。各省均已出台村庄规划编制技术规范，北京、上海等工作基础较好的省份已基本完成村庄规划编制任务，但绝大多数省份的村庄规划编制仍处于试点阶段，或初步成果阶段，离完成有条件、有需求的村庄应编尽编目标还存在较大差距。从实践来看，一些实施较好的省份从2019 年就开始有序推进村庄规划编制工作，但不管是应编尽编的覆盖面，还是编制任务的完成度，都未达到政策预期。比如，河南省仅有 8300 多个村庄形成了“多规合一”实用 性村庄规划编制成果，占全省4.58万个村庄总数的 18%；黑龙江省全面完成了 1027 个村庄规划试点编制任务，但试点村庄仅占全省村庄总数的 11.1%，还有大量有需求的村庄尚待编制规划；湖北省编制了1711个 省级美丽乡村示范村村庄规划，同步推进其他 2000 余个有条件、有需求村庄开展村庄规划编制工作，目前只是形成了初步成果。
村庄规划编制进展缓慢已成为乡村振兴规划引领的短板，原因有几点：
我国有行政村54万多个，庄不仅数量多，而且类型多样，虽然中央有政策指导、地方有技术规范，但“多规合一”的实用性村庄规划是 对原有的村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划的有机融合，编制工作仍需先行先试，在点上形成经验 后再在面上按需推进，加之各地工作基础较为薄弱，造 成工作进度总体偏慢。
村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，按编制程序，需先由县乡级国土空间规划具体明确村庄分类和布局、村庄单元划分等重点内容，再在村庄规划中确定村域空间布局。但目前各地国土空间规划编制进展普遍滞后，处于下位的村庄规划编制只能在观望中前行。
村庄规划由乡（镇）人民政府具体组织编制，但因乡镇财力有限、人才匮乏，普遍缺少专项经费支持、专业人才支撑，如没外部力量支援，大范围的村庄规划编制较难落地。
（二）农村公共基础设施进村到户遭遇梗阻
我国农村水电路气讯等公共基础设施基本通到行政村，但进村（组）到户尚有不少“卡点”和“堵点”
农村基础设施进村到户任务艰巨。我国具备条件的建制村已全部通硬化路，但还有近一半的村内主干道没有硬化，通自然村（组）路仍是短板，地方普遍反映农村通村道路单行路居多、等级还不高；具备条件的建制村全部通客车，但一些地方还存在有站点没运营、站点布局不合理、运营间隔时间长等问题，村民出行依旧较难；一些地方铺设了农村污水主管网，但因资金投入有限，大多未能连接入户，导致主管网铺而不用、使用率不高，被村民称为“村里的摆设”。
农产品仓储保鲜冷链物流“卡脖子”现象突出。农产品出村的“最先一公 里”尚未彻底打通，不仅制约生鲜农产品的远距离运 输，更增加了农产品损耗。农业农村部报告显示，我国 果蔬和薯类产后损失率高达 15%—25%，每年损失近 2 亿吨，我国产地仓储保鲜设施缺口约为 2.3 亿吨库容。
“快递进村”步伐仍需加速。近两年我国农村快 递业务量增速明显，2021 年 1—8 月，农村地区快递收 投量超过 280 亿件，同比增长 30%以上，比城市高 10%以上。但与此同时，快递直投到村比例只有 50%左 右，建制村“村村通快递”尚需时日。即便在诞生了多家 民营快递企业的浙江省，一些山区县市的快递也只送到乡镇，尚未实现快递收投进村，村民仍需前往乡镇站 点收取快递，给农村居民特别是老年人造成了不便。
农村公共基础设施往村覆盖、向户延伸存在难点，究其原因：一方面，农村地域面积广，公共基础设施建设从无到有、再到建制村全覆盖，经历了一个长期过程，更高质量、耗资更多的进村（组）入户还需渐次推进；另一方面，农村人口居住较为分散，电商快递、冷链物流业务量虽大但集中规模相对较小，配送成本因为路程较远、返程空载而大幅提高，收益和成本普遍倒挂，导致企业布点动力不足，不愿下村或下不去村，即使下去了也会因盈利能力不强而“稳不住”。
（三）农村公共服务资源配置不接地气
我国建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，教育、医疗、文化、养老等公共资源在乡村加快配置，但也出现了与农村居民需求不相匹配、不接地气的现象。
资源错配。比如乡村文化设施遇冷现象较为普遍，农家书屋、农村大舞台、村史馆、村文化室等公共文化设施在农村逐渐推开，建设力度很大，但部分文化设施建设不符合老百姓需求，利用率低、闲置率高，未达到应有的效果。还有地方反映，免费送戏下乡虽是一项惠民工程，但经常出现台上演员比台下观众多的现象，实际上是公共资源错配导致的浪费。
设施闲置。一些人口较少的乡镇设置了卫生院、村卫生室，但大多就诊量有限，造成医疗资源闲置浪费，在新冠肺炎疫情期间也没能发挥前哨作用；还有些地方在脱贫攻坚时期，给乡村教育、医疗机构配置了高水平的设备，但因没有专业人员指导使用，久而久之就闲置了。
供给短缺。尤以农村养老供给最为突出。数据显示，截至2020 年末，全国 60 岁 以上农村老年人 1.2 亿，农村老龄化水平达 23.81%，比城镇高出 7.99 个百分点。面对农村老龄化程度严重的 现实，农村养老供给呈现出数量不足、质量不高的局 面，与农村养老需求之间形成了巨大的供需缺口，主要 体现在家庭养老功能弱化，缺少充足的物质供给和精 神抚慰；社区养老服务落后，缺少社区养老服务设施；机构养老服务特定化，养老机构严重不足，且主要集中 于乡镇层级，有养老机构的村占比不足 5%。
农村公共服务资源错配、闲置和短缺的多重现实，究其原因：
农村人口数量持续减少，2020 年乡村人 口降至 5.09 亿，比 2010 年减少了 1.64 亿，导致农村公 共服务需求不足，强调以行政村为单位而非人口规模 去配置公共服务资源，容易造成供过于求；
农村公共服务供给与农村居民的美好生活需要不相匹配，有的属于完成上级下达的任务，在供给方向、供给内容等方面没有实现精准对接，无法及时跟上农村居民需求变化；
随着生活水平的提高，农村居民足不出户便可在手机、网络上获取丰富的精神文化食粮，或去县城享受高水平的公共服务，或通过远程医疗、流动医院就能在家门口看病，使得一些齐步走的全覆盖设施配置已无必要。
二、高质量实施乡村建设行动的对策
实施乡村建设行动，需准确把握乡村演变发展态势，精准对接农民现实需求，因地制宜、实事求是，避免超越发展阶段，将有限资金真正用在刀刃上，科学建设属于农民的美丽乡村。
（一）强化乡村振兴规划引领
规划是实施乡村建设行动的重要前提。
统筹谋划中长期战略。锚定2035 年我国基本实现社会主义 现代化目标，制定乡村振兴战略中长期规划，并编制乡 村建设阶段性行动方案。
科学确定村庄分类和布局。综合考虑村庄演变规律和现状分布，结合乡村人口变化趋势，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，明确哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大。
加快村庄规划编制工作。尽快完成县乡两级国土空间规划编制工作，积极有序推进实用性村庄规划编制，推动有开发建设和保护修复需求的村庄应编尽编；对暂不编制规划的村庄，在县乡国土空间规划中明确村庄空间用途管制规则和建设管控要求，确保乡村建设有规可依；同时避免脱离实际追求短时期内村庄规划全覆盖，务求规划管用实用。四是加大规划编制支持力度。设立专项资金支持集体经济实力较弱的村庄编制规划，建立驻村、驻镇规划师制度，鼓励引导大专院校和规划设计机构下乡提供志愿服务，激励引导熟悉当地情况的乡贤、能人积极参与村庄规划编制，支持投资乡村建设的企业同步参与村庄规划工作。
（二）有序推动农村公共基础设施进村到户
继续把公共基础设施建设的重点放在农村，有序推进往村覆盖、往户延伸。
稳步推进水电路气讯等公共基础设施进村到户。有序实施较大人口规模自然村（组）通硬化路，加强村内主干道建设，推动农村污水等人居环境设施连接到户。
加快打通农产品出村“最先一公里”。加快实施农产品仓储保鲜冷链物流设 施建设工程，推进田头小型仓储保鲜冷链设施、产地低 温直销配送中心建设，探索在产地田间形成“生产 + 仓 储 + 保鲜 + 销售”模式，提升农产品产地商品化处理 能力。加强与农产品电商企业、大型连锁超市、物流企 业等合作，推广产地仓、县域共配等模式。
着力解决快递进村“最后一公里”。加快完善县乡村三级农村 物流体系，支持农村寄递物流基础设施建设。在东中部 地区，充分调动企业积极性，推广抱团进村、驻村设点 等模式；在西部地区，注重发挥邮政、交通、供销、商贸 等网络优势，探索邮快合作、快快合作、交快合作等模 式，扩大快递进村覆盖面。
（三）推动农村公共服务供给有效覆盖
精准对接农民美好生活需要，推动农村公共服务供给从有形覆盖到有效覆盖转变。
强化县乡村统筹。推动教育、医疗、文化等公共资源在县域内优化配置，不同层级明确不同建设重点，满足农民不同层面的需求，实现功能衔接互补、资源统筹配置。
创新供给方式。充分发挥互联网、数字化等手段，通过数字赋能、科技支撑，探索远程、移动等公共服务配给方式，打造农村30 分钟公共服务圈，推动公共服务及时可达。
推动设施有效利用。存量方面，在设施标准上因地制宜，在内容供给上精准对路，推动设施建设和维护、完善硬件和提升软件相结合；增量方面、充分利用农村闲置房屋配置公共服务资源，加快建设幸福院、颐养之家等互助养老设施，推动养老设施医养结合，满足农民现实需求。
